En la fase de Ginebra de la CMSI se elaboraron una declaración política y un plan de acción que fueron adoptados por todos los gobiernos y pretenden conducir a la fase de Túnez, de “implementación” de la CMSI1.
Sin embargo, los gobiernos no pudieron alcanzar el consenso en dos temas –ambos controvertidos, complejos y muy políticos, que polarizaron la postura de los gobiernos del Norte y los del Sur-: los “mecanismos de financiación” (para decirlo directamente “quién paga”) y la “gobernanza de internet” (quién controla o establece las normas).
Los gobiernos lograron salir del estancamiento solicitándole a la Secretaría General de la ONU la creación de grupos de trabajo que se ocuparan de esos dos temas y elaboraran informes finales a ser sometidos a la consideración de dichos gobiernos durante la PrepCom 2, que tuvo lugar en febrero de 2005 (sobre mecanismos de financiación) y la Prepcom 3, que se realizará en septiembre (sobre gobernanza de internet).
La gobernanza de internet reúne dos áreas casi impenetrables para los y las representantes promedio de la CMSI, y mucho más para el público en general: primero, lo básico de internet –es decir, cómo funciona-; y segundo, quién debería tener el control, y si es que debería existir ese control.
En el caso de la gobernanza, los debates se produjeron en un momento de insatisfacción generalizada con las instituciones y procedimientos de gobernanza de internet, de modo que las coaliciones de resistencia desafiaron a los organismos más poderosos de creación de normas internacionales (como la Organización Mundial de Comercio y la Organización Mundial de Propiedad Intelectual). También coincide con un período signado por la evaluación interna y la propuesta de reforma del sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que incluye la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU y que culmina con la Cumbre de Revisión del Milenio que se llevará a cabo en septiembre de 20052.
Los debates de la Fase I acerca de normas de patentes, derechos de autor y marcas, así como la agenda de derechos humanos, también fueron tensos. Para muchos y muchas integrantes de la sociedad civil, los acuerdos fueron frustrantes en el caso de patentes, derechos de autor y marcas, y aceptables en el caso de los derechos humanos. Pero, más allá de la opinión sobre los resultados, si los y las representantes creyeron que se habían terminado los debates en torno de esos asuntos en la Fase I, se equivocaron. El trabajo actual sobre gobernanza de internet y los preparativos para la Cumbre de Túnez volvieron a colocarlos en la mesa de discusión.
Es demasiado pronto para pronosticar el impacto final del Grupo de trabajo sobre gobernanza de internet (GTGI). Pero sin duda ha creado un espacio muy necesario para generar una mayor comprensión de qué es lo que todo el mundo considera un recurso mundial esencial, hasta que punto debería o podría ser regulado, y cuáles tendrían que ser los roles y responsabilidades respectivos de los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y las organizaciones internacionales en los acuerdos emergentes sobre la gobernanza de internet.
Fase I de la CMSI (hasta Ginebra, diciembre de 2003) y temas
¿Cuáles fueron los temas que situaron a los gobiernos en un callejón sin salida en Ginebra?
Definición de gobernanza de internet: estrecha o amplia3
Durante las discusiones sobre el alcance de la gobernanza de internet y los temas que implicaba, algunos/as delegados/as adoptaron una definición “estrecha” o restringida de gobernanza “de” internet –en general, temas de coordinación técnica, algunos de los cuales pertenecen actualmente a la égida de ICANN (la organización de Estados Unidos que se ocupa de administrar los dominios de “alto nivel”, como los .edu, .com, .org, y los procesos de decisión sobre nuevos dominios de ese tipo). Un tema particularmente espinoso fue el de quién controla el “archivo de la zona raíz”, que contiene referencias de todos los códigos de dominio de país (como .uk, .in, .br, .cn). A mucha gente le parece que el control de esos recursos debería ser un derecho soberano de los países y no algo que depende de la decisión unilateral de un país.
Otras personas adoptaron una visión más amplia o extensiva de gobernanza “en” internet, referida a lo que transporta internet –el contenido. Ello implica tratar temas como la posible regulación del spam, los virus y los delitos que se llevan a cabo en internet, tales como fraude, lavado de dinero, pornografía infantil, etc. Las discusiones en torno a la regulación de contenidos también se pusieron peligrosas cuando algunos países expresaron su deseo de definir y regular los contenidos “ilegales o dañinos” que, según la definición de “dañino” de cada país puede llegar a incluir contenidos producidos por grupos de gays y lesbianas, así como lo que hacen varias comunidades activistas, y de monitoreo de la responsabilidad del gobierno.
Responsabilidad: ¿un nuevo proceso intergubernamental o el status quo?
El segundo tema se basaba en la responsabilidad de la gobernanza de internet, la legitimidad de los organismos de gobierno existentes y la representación.
“Varios países en desarrollo, en particular China, Sudáfrica, Brasil y la mayoría de los países árabes manifestaron que la gobernanza de internet se relaciona con la soberanía nacional y que se necesita un procedimiento intergubernamental, de preferencia bajo la ONU (con mención específica de la UIT4), bajo el cual los gobiernos puedan tratar temas de alcance internacional”, explica Adam Peake en un trabajo sobre gobernanza en internet que le encargó APC.
“La mayoría de los países industrializados, incluyendo a Estados Unidos, Japón, Canadá y Australia, apoyaron al sistema actual de liderazgo privado. Se refirieron a la definición más estrecha de gobernanza de internet, sobre todo a las responsabilidades de ICANN, pero también a un acuerdo general según el cual internet puedo desarrollarse gracias a la autorregulación y sostuvieron que hay que mantener esa tendencia. Esos países opinaron que el sistema funciona, así que no es necesario cambiarlo.” 5
Participación significativa en los procesos de gobernanza
Un tercer asunto es la situación casi inaceptable en la que se encuentran varios gobiernos y activistas de la sociedad civil del mundo en desarrollo en cuanto a la posibilidad de participar de manera significativa en los procesos de gobernanza mundial. La falta de capacidad suficiente, la carencia de pericia técnica y otras, la ausencia de recursos (tiempo y dinero) y el hecho de que la mayoría de las instituciones de gobernanza estén en el Norte son factores que impiden que buena parte de los y las representantes de los países del Sur sean activos y participen en calidad de iguales en la toma de decisiones a nivel internacional y en los procesos de gobernanza que generan un verdadero impacto en el plano nacional.
Si bien muchos debates de la Fase I se complicaron debido a una falta generalizada de comprensión y a una confusión en cuanto al funcionamiento de internet, éstos se opacaron gracias al fuerte deseo de evaluar y reformar los mecanismos de gobernanza existentes para reflejar los principios destacados en los documentos de Ginebra –multilateralidad, transparencia y responsabilidad.
El Grupo de trabajo sobre gobernanza de internet (GTGI)
Mandato
Luego de considerar los debates mencionados, se creó un mandato para el GTGI que figura en los Documentos de Ginebra. En síntesis, se trata de:
Desarrollar una definición funcional de “gobernanza de internet”;
Identificar los temas de política pública relevantes a la gobernanza de internet;
Desarrollar un entendimiento común de los roles y responsabilidades de los respectivos gobiernos, las organizaciones internacionales existentes y otros foros, así como del sector privado y la sociedad civil, tanto de los países en desarrollo, como de los industrializados.
Composición
La sociedad civil participó en el establecimiento de criterios y el proceso de denominación del grupo de trabajo. El Caucus de la sociedad civil para la gobernanza de internet desarrolló criterios generales –incluso la necesidad de un equilibrio geográfico y de género, una combinación de aptitudes (técnicas, académicas, de trabajo en red y facilitación)- y elaboró una lista de 15 candidatos (10 de los cuales fueron seleccionados finalmente por la Secretaría General de la ONU), en base a un proceso de consulta abierta con todos los caucus de la sociedad civil y los grupos de trabajo activos durante la CMSI6. La composición final de los 40 miembros del GTGI es: 18 representantes gubernamentales, 6 del sector privado y 15 de la sociedad civil7. Hay 31 hombres y nueve mujeres.
Trabajo: Investigación, evaluación y recomendaciones
El trabajo se divide en tres grandes etapas: investigación, evaluación de los acuerdos existentes de gobernanza de internet, y opciones, o recomendaciones, para hacer reformas y proponer innovaciones.
Investigación
La etapa de investigación del trabajo ya terminó y, junto con un borrador de la definición de gobernanza de internet, constituye la base del primer informe8 que se presentó a los delegados durante la PrepCom 2 (febrero de 2005).
El grupo elaboró una serie de “documentos temáticos”9 los cuales destacan una serie de desafíos de la gobernanza mundial para alrededor de 25 temas que van desde la administración de nombres y números de protocolo de internet, hasta la política de competencia en relación a las telecomunicaciones, al acceso universal, al “ciberdelito”, el spam, la pornografía y los derechos de propiedad intelectual.
Los documentos identifican las fortalezas y las debilidades de los mecanismos de gobernanza actuales en relación a cada tema.
Evaluación de los mecanismos existentes de gobernanza de internet
La segunda fase del trabajo parte de la primera y apunta a “establecer [..] las áreas de políticas públicas claves para una mayor investigación y discusión”.10
Para habilitar un mecanismo de trabajo más efectivo, los temas identificados en la etapa de investigación fueron organizados en cuatro “canastos temáticos”:
Temas relativos a la infraestructura y el manejo de recursos claves de internet
Temas relativos al uso de internet, incluso el spam, la seguridad en la red y el ciberdelito
Temas relevantes a internet, pero cuyo impacto es más amplio, como los derechos de propiedad intelectual y el comercio
Temas relativos a los aspectos de desarrollo de la gobernanza de internet, en particular la capacitación en los países en desarrollo, los temas de género y otras inquietudes referidas al acceso.
Cada tema será evaluado según los criterios que siguen, en base al lenguaje de los documentos de Ginebra, y se elaborará una “tarjeta de informe” para cada conjunto de temas.
Criterios de proceso – el grado de multilateralidad, transparencia, democracia y plena participación de todos los grupos de interesados que implican los acuerdos existentes
Criterios de roles y responsabilidades – el grado de cumplimiento de los diferentes roles y responsabilidades reconocidos por la CMSI de por parte de los diversos grupos de interesados
Criterios de resultados – el grado de equidad en la distribución de los recursos de internet, además del grado de universalidad de acceso, y de seguridad, estabilidad y plurilingüismo de internet que han promovido los acuerdos existentes;
Criterios de coordinación – el grado de coordinación con el cual se tratan los temas relativos a la gobernanza de internet.
El prefacio será un documento que subraya los aspectos más generales, entre los cuales se incluyen:
Tipos de mecanismos de gobernanza – tratados, mecanismos de creación de normas, de coordinación de políticas, de ayuda para el desarrollo y de organizaciones no gubernamentales
Aplicación de los principios de la CMSI – definiciones más generales de multilateralismo, transparencia y democracia
Evaluación de los actores en base a los criterios de la CMSI – entender un poco más los roles y responsabilidades (existentes y emergentes) de las organizaciones intergubernamentales, las no gubernamentales, los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado en los acuerdos de gobernanza de internet.
La etapa de evaluación ha sido un ejercicio muy útil para “desmitificar” lo que sucede en el mundo de la gobernanza de internet, quiénes participan y cómo están haciendo su trabajo.
El informe de esta etapa se presentará en una consulta abierta del GTGI que tendrá lugar en Ginebra del 18 al 20 de abril y que ofrecerá también la opción de participación a distancia, en línea11.
La fase de opciones/recomendaciones
La tercera y última fase del trabajo del GTGI consistirá en plantearle opciones, posibilidades y recomendaciones a los y las representantes para la reforma de los mecanismos existentes de gobernanza de internet, o la exploración de nuevas formas para los acuerdos de gobernanza de internet.
Es muy claro que todo el mundo espera con ansiedad que llegue esta etapa. Los gobiernos, los grupos de la sociedad civil y otros actores están organizando consultas informales y debates en encuentros relacionados con el tema –reuniones de ICANN, o de la UIT, o en cualquier otra oportunidad que se presente- a fin de considerar varias opciones de acuerdos nuevos o reformados de gobernanza de internet.
Informe final
El GTGI empezó a trabajar en noviembre de 2004 y se propone entregarle un informe final12 a los gobiernos hacia fines de julio de 2005. Esto les da dos meses a los gobiernos y sus representantes para hacer consultas antes de negociar el texto a adoptar para los documentos de Túnez13, que se presentarán en septiembre en la PrepCom 3.
Problemas, cuellos de botella, puntos de divergencia y convergencia
El papel creciente de los gobiernos en la gobernanza de internet
En algunos aspectos, varios y varias activistas de la sociedad civil verán que sus opiniones se alinean más con las de los gobiernos del mundo en desarrollo, que con las de los gobiernos de los países industrializados, en particular si se considera la interpretación más amplia de la expresión “multilateral” que se entiende, al menos en el contexto de la CMSI, como algo que incluye la plena participación de todos los interesados –incluyendo a la sociedad civil- y la necesidad de contar con mecanismos de gobernanza más confiables, transparentes y democráticos.
Por ejemplo, algunos aspectos de la propuesta de Brasil (que contó con el apoyo de varios países en desarrollo durante la PrepCom 2), que hace un llamado a buscar una nueva forma de coordinación para una gobernanza multilateral y pone el énfasis en “asuntos prácticos que nuestros interesados e interesadas necesitan” 14, entre otras cosas precios más bajos de interconexión, software libre y hardware a precios accesibles, pueden resultarle certeros a los activistas de la sociedad civil. Pero el diablo está en todos los detalles y hasta en el grado de participación de todos los interesados en los futuros mecanismos.
Brasil reconoce que los gobiernos y la sociedad civil están marginados en la estructura actual de ICANN. Pero la debilidad de su posición se debe a su creencia de que la solución para la gobernanza de internet reside en el multilateralismo en su sentido clásico, es decir, un sistema en el cual las decisiones se toman a nivel intergubernamental. Esta es una posición demasiado simplista, que no tiene en cuenta que internet no es algo que puedan controlar sólo los gobiernos. El propio diseño básico de internet –como red de comunicaciones que hasta podría sobrevivir a un ataque nuclear- significa que en esencia no es susceptible de una gobernanza multilateral tradicional. Se requiere una gobernanza que apunte a la máxima participación de los interesados. Si Brasil y otros gobiernos progresistas del mundo en desarrollo no se dan cuenta de esto, sus propuestas carecerán de credibilidad y convocatoria, y podría fracasar la propuesta de redactar un acuerdo internacional de gobernanza de internet que se proponía plantear en Túnez.
Los gobiernos, en general, buscan tener un rol más grande en la gobernanza de internet. La sociedad civil debe mantenerse alerta para que ese papel sea acorde al rol adecuado de los gobiernos en relación a las políticas públicas. Tenemos que asegurarnos de que el rol de los gobiernos en la gobernanza de internet priorice la creación de un entorno facilitador, en lugar de tratar de controlar y regular las actividades de su ciudadanía en relación al acceso y uso de internet.
ICANN (Corporación para la asignación de nombres y números de internet) versus UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones)
Los y las activistas de la sociedad civil tienen que matizar y refinar su postura en los debates sobre el tema “ICANN versus UIT”. Ninguna de las dos organizaciones se muestra tímida a la hora de darle a conocer a la comunidad internacional su deseo de ser o convertirse en una institución clave de la gobernanza de internet. A veces lo hacen de manera sutil, otras veces al borde del enfrentamiento.
Por un lado, cuando se coloca en el microscopio, ICANN no está demasiado lejos (comparada con otras instituciones) de los criterios de multilateralismo, responsabilidad y democracia de la CMSI. Pero la sociedad civil ya se “quemó las manos” demasiadas veces con ICANN –con la promesa de verdadera democratización del ente con el experimento de votación general ‘at large’ de 2000, que fue totalmente aplastada por los futuros poderes, la frustración con la nueva delegación del nombre de dominio .org, y la falta de poder real de los espacios no comerciales de ICANN (la Comunidad Asesora ALAC15 y la Circunscripción de usarios no comerciales ‘Non Commercial Users Constituency’ – NCUC16).
Aunque no sea más que eso, ICANN debe tratar los temas del control unilateral (ya sea imaginado o real), su incorporación en Estados Unidos (un país cuya legislación aplica embargos comerciales a la venta de dominios en los países que el gobierno actual considera “no amistosos”) y la naturaleza impenetrable de la participación pública.
Por otro lado, aunque la UIT se puede considerar multilateral en el sentido clásico de la palabra (organizaciones formalmente constituidas por más de dos gobiernos), habría que forzar mucho el principio de “plena participación de todos los interesados” de la CMSI para poder incluirlo. La UIT es, de todas las agencias de la ONU, la que le impone a la sociedad civil algunas de las peores condiciones de participación.17
Esta batalla entre ICANN e UIT distrae de los temas centrales de la gobernanza de internet. La propuesta de UIT de asumir las funciones de ICANN es problemática porque sigue siendo una organización intergubernamental que habría que transformar en un organismo multilateral, lo cual parece poco probable.
La campaña mundial de ICANN para promover su valor no tiene en cuenta sus debilidades de gobernanza más graves: primero, no logró desarrollar una forma de gobernanza multilateral legítima, ni ha conseguido instaurar un sistema transparente y confiable de toma de decisiones, acorde a la justicia administrativa que constituye un rol esencial en cualquier órgano de gobierno.
La verdadera pregunta es si se puede convertir a ICANN en un organismo multilateral, con una administración justa y transparente. Si eso no es posible, habrá que desarrollar una nueva forma de gobernanza multilateral.
Es muy probable que, más allá de las batallas que se susciten en relación a ICANN y UIT, la mayoría de los y las representantes deseen oír propuestas de tipo práctico, alcanzable, que impliquen una mejora de los acuerdos existentes y que respondan directamente a los temas que llevaron al estancamiento de los debates sobre gobernananza de internet en la Fase II.
Temas de la gobernanza de internet
Los temas más controvertidos del debate sobre la gobernanza de internet, desde la perspectiva de la sociedad civil, son los derechos humanos y la privacidad, la propiedad intelectual y la política de competencia.
Desde la perspectiva de la sociedad civil, los derechos humanos no son negociables.
Casi todos los gobiernos del mundo han firmado la Declaración Universal de los Derechos Humanos y son responsables de velar por su respeto, así como de corregir la situación cuando son violados. Se considera que algunos temas, como la privacidad y la libertad de expresión, no son negociables en base al costo, la conveniencia, la soberanía o cualquier otro argumento –pero la realidad es que los derechos humanos están sujetos ahora a una acción de equilibrio, sobre todo en relación a las áreas de regulación de contenidos y libertad de expresión.
Los derechos de propiedad intelectual han sido la espina clavada en la carne de la CMSI y sigue siéndolo en los debates sobre gobernanza de internet. Algunas personas (de todos los grupos de interesados) consideran que este no debería ser un tema de la CMSI. Otras creen que ya se está ocupando la OMPI del asunto, y otras, incluso, opinan que si se aumenta el peso del régimen ya muy desequilibrado a favor de los detentores de los derechos, sólo se multiplicarán los efectos negativos.
La política de competencia también es tema de controversia porque hay quiénes sostienen que su inclusión en la gobernanza de internet implica aceptar una posición económica neoliberal (de libre comercio, libre mercado y procapitalismo). Otros individuos piensan que la política de competencia es una dimensión esencial de la creación de un ambiente político habilitante para el sector privado y para proteger a los consumidores. Existe otra perspectiva que establece diferencias entre privatización y competencia, y acepta que si bien la historia de la privatización según el modelo de las telecomunicaciones ha sido problemática, sobre todo en los países en desarrollo, vale la pena permitir la entrada de nuevos actores al mercado, ya sea que se trate de empresas privadas o de redes comunitarias. Esta forma de competencia regulada exige un ajuste de los poderes regulatorios en relación al gobierno y la industria, en favor de la ciudadanía y los consumidores y consumidoras. También abre oportunidades para que las organizaciones comunitarias, las cooperativas y la pequeña y mediana empresa puedan ofrecer acceso a internet a través de redes de libre acceso y aprovechen las nuevas tecnologías, como la conexión inalámbrica y la telefonía en internet.
Gobernanza de internet y mecanismos de financiación – el eslabón que falta
El tema de la relación entre la financiación de la sociedad de la información y la gobernanza de internet requiere más atención. Brindarle acceso a internet a la gente pobre y marginada, y darle conexión a las redes mundiales de información es colaborar con el bien público global, pero los que pagan son los propios pobres. El agregado de más países y usuarios de internet aumenta el valor de la red para todo el mundo, y en particular para las industrias de TIC de los países en desarrollo, que ganan nuevos mercados para dispositivos, software y conectividad, tanto entre quiénes tienen una conexión nueva como entre quiénes ya tenían conexión e incorporan a los nuevos.18
Las grandes industrias son “jinetes sin montura” que obtienen ganancias sin pagar, de modo que sería justo aplicarle un arancel mundial a los nombres de dominio de internet, lo cual significaría recursos para que los países en desarrollo se puedan conectar a la red.
Este posible mecanismo financiero no fue considerado por el otro grupo creado por Naciones Unidas, el Grupo de trabajo sobre mecanismos de financiación. Sin embargo, vale la pena incluirlo en la agenda del GTGI y puede ser una de las condiciones de transformación de ICANN, porque moviliza recursos para contribuir con la conectividad a internet de los sectores pobres como bien público global y como factor que posibilita la implementación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Otro enfoque similar a considerar es la aplicación de un arancel sobre el spam. Los fondos que se recolecten podrían servir para ayudar a los países en desarrollo a conectar a su ciudadanía a internet y a la sociedad mundial de la información. Ello significaría el suministro de un bien público global de dos maneras: reduciendo el problema del spam en beneficio de todo el mundo y ampliando el acceso de los países en desarrollo a las redes mundiales de información, con un posible efecto positivo generalizado.
Gobernanza de internet que controla o habilita
Finalmente, las discusiones sobre gobernanza de internet tienden a girar más bien en torno de los aspectos regulatorios y de control (como la regulación de contenidos, el filtrado y la prevención de actividades en línea transfrontera ilegales), en lugar de tratar sus aspectos facilitadores, como la creación de marcos políticos basados en objetivos del desarrollo, la creación de capacidades, el empoderamiento de la ciudadanía y la sostenibilidad.
Conclusión
El GTGI es sin duda una experiencia positiva que parte de un verdadero enfoque de múltiples interesados en los procesos políticos internacionales. Si tiene éxito, su trabajo podría redundar en una serie de marcos y opciones inspirados en principios muy loables que, si hay voluntad política, se podrían aplicar no sólo a la gobernanza de internet, sino también a otros procesos de gobernanza mundial, en los cuales sus efectos podrían generar una oportunidad para la democratización. En estos tiempos de incomodidad mundial, indiferencia y falta de fe y legitimidad en nuestras instituciones nacionales y mundiales de gobernanza mundial, el debate sobre la gobernanza de internet es el ámbito en el cual los activistas de la sociedad civil pueden marcar una verdadera diferencia.
