Um relato opinativo sobre a primeira reunião do Grupo de Trabalho sobre Governança da Internet
23-25 de novembro de 2004, Genebra
Carlos A. Afonso
Membro do GTGI/WGIG, diretor de planejamento da Rits, membro do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGIbr)
Dezembro, 2004
Nota: este texto contém informações de relatórios elaborados por vários participantes da reunião do GTGI/WGIG, incluindo Wolfgang Kleinwachter, Vittorio Bertola e outros. A responsabilidade pelas opiniões incluidas no texto, no entanto, é somente do autor.
Introdução
O que se chama hoje de “governança da Internet” vai muito além do mandato da entidade criada há alguns anos para administrar mundialmente os recursos de endereçamento da rede — números IP, nomes de domínio e protocolos de transporte de dados. Essa entidade, a Corporação Internet para Nomes e Números (ICANN, Internet Corporation for Names and Numbers), criada em 1998 pelo governo dos EUA como uma sociedade civil sem fins de lucro sediada na Califórnia, demorou algum tempo para reconhecer que o escopo da governança precisa ser estendido, englobando questões cruciais para o futuro da Internet que não estão no seu mandato.
Na verdade, a ICANN e a própria ISOC (Internet Society, que mantém uma relação muito estreita com a ICANN sob vários aspectos) até recentemente se recusavam sequer a utilizar o conceito de governança, preferindo insistir na idéia de “coordenação” entre diferentes entidades do setor privado. O folheto da ISOC distribuido durante a CMSI/WSIS (Cúpula Mundial da Sociedade da Informação) em Genebra, em dezembro de 2003, tinha como título: “Desenvolvendo o Potencial da Internet Através de Coordenação, Não de Governança”.
No entanto, um dos consensos logrados na CMSI em Genebra foi justamente o caráter mais abrangente da “coordenação” ou governança da Internet. Os parágrafos 47 a 49 da Declaração de Princípios descrevem resumidamente esse escopo, e o parágrafo 50 expressa:
“Os assuntos da governança internacional da Internet deveriam ser tratados de maneira coordenada. Solicitamos ao Secretário-Geral das Nações Unidas a constituição de um grupo de trabalho sobre governança da Internet, em um processo aberto e inclusivo que assegure um mecanismo para a total e ativa participação de governos, setor privado e sociedade civil tanto dos países em desenvolvimento como dos desenvolvidos, envolvendo organizações e fóruns intergovernamentais e internacionais relevantes, para investigar e formular, até 2005, propostas para a ação sobre a governança da Internet.”
O Plano de Ação associado à Declaração de Princípios estabelece quatro objetivos principais do grupo de trabalho:
1.Elaborar uma definição de governança da Internet.
2.Identificar as questões de política pública que sejam pertinentes à governança da Internet.
3.Chegar a uma compreensão comum dos respectivos papéis e das responsabilidades dos governos, das organizações intergovernamentais e internacionais existentes e outros fóruns, assim como do setor privado e da sociedade civil dos países em desenvolvimento e dos países desenvolvidos.
4.Preparar um relatório sobre os resultados dessa atividade, o qual será submetido a consideração e ações pertinentes na segunda fase da CMSI, em Túnis, em 2005.
O processo de formação do GT foi bastante lento, mas finalmente, em outubro de 2004, o Secretário-Geral da ONU instituiu o Grupo de Trabalho sobre Governança da Internet (GTGI, ou, em inglês, WGIG, Working Group on Internet Governance). Os membros do GTGI foram escolhidos a partir de listas de nomes elaboradas por governos, entidades civis, setor privado e agências internacionais e multilaterais, cabendo à ONU a decisão final sobre quem deveria participar. A lista completa de nomes escolhidos está no final deste texto (Apêndice 1).
Constituição do GTGI
O GT é presidido por Nitin Desai, Subsecretário Geral para Assuntos Sociais e Econômicos da ONU e Conselheiro Especial do Secretário Geral para a CMSI. O coordenador executivo é Markus Kummer, a quem coube organizar todo o processo de implantação do GT.
Desai procura caracterizar o GT como um grupo de “especialistas”, não de representantes governamentais ou de outros grupos de interesse. No entanto, especialmente para os representantes de governos, dissociar-se da representação institucional é difícil.
Por outro lado, as pessoas indicadas por outros grupos de interesse (setor privado, entidades civis, academia) estão comprometidas com esses grupos e buscarão sempre que possível expressar opiniões consensuadas (ou pelo menos não conflitantes) com seus grupos. Para isso, o livre fluxo de informação entre os membros do GT e seus grupos de interesse é indispensável.
O grupo é numericamente equilibrado em relação aos diversos grupos de interesse, mas seriamente desequilibrado em termos de gênero (apenas 10% são mulheres).
A posição da UIT
Os trabalhos do GTGI começaram no dia 23 de novembro. Um total de 38 membros estava presente, além de observadores de alguns organismos multilaterais (em especial a UIT) — observadores, mas com direito à palavra (!).
A reunião foi aberta com um discurso objetivo do Secretário Geral da UIT, Yoshio Utsumi. Resumindo o discurso de Utsumi em poucas palavras, o foco do trabalho do GT deveria ser a administração de nomes, números e protocolos – o resto, sdgundo Utsumi, é fantasia. Em outras palavras, o GT deveria concentrar-se na discussão de propostas para a gestão mundial da camada de transporte da Internet.
É importante ter em conta que a motivação das propostas pró-UIT vem do fato que a “oligarquia” das telecomunicações (as empresas telefônicas tradicionais) sente-se tão acuada pela convergência digital (telefonia via Internet, ou voz sobre IP, avanço acelerado das alternativas de conexão via rádio digital etc) quanto a RIAA e a MPAA estão desesperadas pelo avanço inexorável e acelerado da troca de arquivos via sistemas P2P (Overnet, Bit Torrent, Kazaa etc).(1)
A estratégia pró-UIT (ou a favor de uma organização intergovernamental vinculada à ONU) parece ser: coloquemos pelo menos as duas primeiras camadas de serviço da Internet (infra-estrutura de conexão e camada de transporte de dados, ou seja, transmissão e endereçamento) sob controle da UIT (ou da ONU) e nosso negócio poderá estar mais seguro”. Endereçamento significa números IP, nomes de domínio (DNS) e protocolos de troca de dados – justamente o conjunto preciso de tarefas para o qual foi criada a ICANN.
A reação de vários membros do GTGI ao discurso do sr Utsumi foi incisiva — a governança da Internet vai muito além do que faz hoje a ICANN (nomes, números e protocolos), e não há ainda uma proposta consistente que cubra todos os aspectos da governança. Assuntos que vão da interconexão das espinhas dorsais ao uso indevido dos serviços, passando pela segurança global do sistema e a liberdade de acesso, entre vários outros, devem ser considerados e estão fora do mandato da ICANN. E mais, em vários desses assuntos não há um organismo (ou um conjunto coordenado de organismos) que possa garantir o tratamento adequado dos problemas.
Praticamente toda a manhã foi dedicada às apresentações dos membros. Apesar da solicitação do presidente para que os membros fizessem uma apresentação sucinta de si mesmos e dessem ênfase ao que esperam do trabalho do GT, muitos tomaram bastante tempo descrevendo suas próprias virtudes. Este tipo de estrelismo não vai contribuir para um trabalho eficaz do GT.
O resto do dia foi essencialmente dedicado a itens operacionais, como a agenda de reuniões, os métodos de trabalho etc. Houve uma tentativa de representantes de governo de permitir a participação de mais um delegado para cada membro do GT, a critério de cada delegado ou grupo de interesse. Se isso fosse aprovado, haveria um desequilíbrio em relação ao grupo atual a favor dos governos — já que estes têm representação em Genebra e podem sempre contar com participantes adicionais, ao passo que as entidades civis não têm esse recurso. No entanto, a idéia foi temporariamente deixada de lado, para voltar a ser discutida no terceiro dia.
Foi notável a intervenção da Dra Qiheng Hu, Conselheira do Ministério
da Indústria da Informação da China, asinalando que o trabalho do GT tem que ser inovador e procurar agregar à estrutura existente mecanismos criativos. A declaração deixou a impressão que a China não está propondo a substituição de instituições de governança já existentes, mas sim o aperfeiçoamento em um debate amplo em busca de consenso.
Houve acordo sobre os seguintes pontos:
- O trabalho do GT procurará utilizar uma combinação de reuniões fechadas e abertas e os recursos de trabalho colaborativo da Internet. Listas fechadas e abertas serão criadas para facilitar o trabalho interno e o diálogo com os grupos de interesse e o público em geral.
- As reuniões face-a-face serão, em princípio: em fevereiro (antes da Prepcom, em Genebra); em abril (possivelmente em Nova Iorque ou no Brasil); em maio (uma reunião extraordinária a convite do governo egípcio, no Cairo, ainda não confirmada); e em junho (Genebra?) para fechar o relatório final.
- O trabalho deve iniciar com uma abordagem ampla, possivelmente até indo além dos mais de 40 pontos apresentados em Berlim por Al Gazaleh, buscando convergir para alguns tópicos fundamentais que seriam as prioridades do GT.
O fórum aberto
No dia 24 a reunião foi aberta ao público (mais de 200 pessoas, a maioria de missões governamentais da ONU em Genebra).
Inicialmente vários representantes de governo expressaram preocupação quanto ao acesso às reuniões do GTGI – vários solicitaram a possibilidade de ser garantido livre acesso como observadores. Desai assegurou que o trabalho do GT será o mais transparente possível, mas que as formas de acesso às reuniões seriam objeto de discussão do GT no dia seguinte.
Em relação aos temas de governança, as preocupações principais expressas pelos representantes de países em desenvolvimento relacionaram-se à segurança e uso indevido (spam, pornografia, fraude etc), bem como à desigualdade no compartilhamento de custos de interconexão (ver mais sobre o tema da interconexão abaixo).
Foi também debatida a proposta expressa em recente texto de Houlin Zhao, diretor do Escritório de Padronização de Telecomunicação da UIT, que propõe a introdução de um sistema dual de distribuição de endereços IPv6, em que cada governo recebe um estoque de números IP e é responsável pela distribuição nacional desses números, enquanto uma estrutura similar à atual sob a ICANN distribuiria números a partir de outro estoque de endereços IP. (2) Alguns governos apoiam a idéia em nome da soberania nacional, mas há fortes críticas por parte da comunidade técnica e de setores da sociedade civil. O debate certamente não foi conclusivo. (3)
Uma observação importante, que comentei na reunião aberta, refere-se à atitude de membros da ICANN e organismos associados sobre o problema da interconexão. Entendo que não cabe à ICANN tratar do assunto diretamente, já que não está em seu mandato. Tampouco é um problema da UIT, já que o assunto se refere mais precisamente ao compartilhamento dos custos de interconexão na chamada “camada de transporte” da Internet, e não à conexão física (chamada no jargão da Internet de “camada de infra-estrutura”).
Um preâmbulo importante: em qualquer conexão à Internet há um custo da conexão física à rede (conexão telefônica, conexão via TV a cabo, conexão entre um provedor e uma espinha dorsal, conexão entre espinhas dorsais de dois países etc). Essa conexão física é normalmente feita por uma ou mais empresas de telecomunicações. Em geral neste caso há um acordo de compartilhamento de custos seguindo regras, leis ou práticas já estabelecidas. Por exemplo, em uma conexão via satélite entre um país e outro, é praxe que cada país pague pelo custo do “seu lado” da conexão física (do país A até o satélite quem paga é a operadora do país A, e do satélite até o país B quem paga é a operadora do país B).
No entanto, há um outro componente de custo para o qual não há normas ou acordos: é o custo do tráfego de pacotes de dados Internet a uma determinada velocidade (expressa em quilobits, megabits ou gigabits por segundo) — a chamada “camada de transporte” da Internet. Em geral há uma “cadeia alimentar” em que o mais forte cobra unilateralmente do mais fraco, e no topo dessa cadeia estão as operadoras de telecomunicações e de espinhas dorsais Internet dos EUA – entre as quais a ex-WorldCom, atual MCI, da qual o presidente da ICANN, Vinton Cerf, é um dos vice-presidentes.
Por que se justifica o compartilhamento de custos na camada de transporte? Porque qualquer conexão à Internet é bilateral – tanto envia como recebe tráfego de dados. Em uma conexão entre países, tanto os usuários de um como de outro país poderão utilizar serviços em qualquer dos dois países (estou supondo regimes democráticos dos dois lados).
No final de outubro Vint Cerf publicou um artigo em que ele reconhece que o conceito de governança da Internet faz sentido, admitindo que há uma extensa gama de assuntos de gestão e de políticas que vão além do mandato da ICANN e que precisam ser levados em conta pelo GTGI. Ele menciona alguns desses assuntos, mas ignora o problema da interconexão. (4)
A ISOC, estreitamente relacionada a Vint Cerf e à estrutura da ICANN (da qual “ganhou” uma fundamental fonte de ingressos, a gestão do domínio genérico ou gTLD .org), em carta aberta de 1 de novembro de 2004 a Markus Kummer, diz:
“Insistimos para que o GTGI evite planos para criar novas organizações para controlar os padrões da Internet, para distribuir nomes de domínio e números IP, para fixar preços e políticas para interconexões internacionais, ou para controlar que tipo de conteúdo e aplicações são distribuidos pela Internet”.
É explícito portanto o recado da ISOC para que o GTGI ignore o assunto da interconexão.
Para variar, Vint Cerf continua repetindo o argumento que “o que está funcionando não precisa ser consertado”, uma metáfora para dizer que ninguém de fora deve atrever-se a mexer na ICANN. O argumento erra o alvo — embora alguns tenham a visão binária que o GTGI deveria concentrar-se apenas no assunto ICANN x ONU (como o próprio Sr Utsumi defende) — o fato é que há muitos temas relevantes que não estão cabendo adequadamente (ou não cabem de jeito nenhum) no “carrinho” da ICANN.
Assim, não se está propondo um conserto do “carrinho” da ICANN, mas buscando um “meio de transporte” muito mais avançado e abrangente que tome em conta o conjunto de temas da governança postos na mesa de discussões, no qual o “carrinho” da ICANN vai continuar fazendo sua parte. Mas, isso inevitavelmente vai exigir também modificações no dito “carrinho”, é preciso dizer.
É fundamental que organizações da importância da ISOC, além obviamente da ICANN e organismos associados, contribuam efetivamente para aprofundar os assuntos da governança colaborando de maneira franca e aberta com o GTGI.
O terceiro dia
No último dia da reunião do GT (não pude estar presente, porque meu vôo de volta estava marcado para o início da tarde), mesmo com a oposição de uma porção significativa dos seus membros, Desai decidiu permitir observadores em parte das reuniões fechadas do GT. Os observadores precisam representar entidades registradas oficialmente no processo da CMSI, e não podem ser da imprensa.
Vittorio Bertola insistiu (corretamente, em minha opinião) que a decisão na prática exclui os que não podem estar em Genebra (ou nas cidades em que ocorrerem as próximas reuniões do GT) e sugeriu que as reuniões sejam abertas (incluindo “webcasting”, publicação de minutas etc), ou totalmente fechadas (e neste caso só participam os membros do GTGI).
O problema real, argumenta Bertola, é que membros governamentais do GT não falarão livremente em reuniões abertas, temendo consequências se disserem algo que não seja exatamente a linha oficial de seu governo. Bertola conclui que, se as reuniões devem ser abertas para observadores de missões governamentais em Genebra, devem ser também para observadores de fora e não só governamentais — daí a idéia de usar recursos da Internet para participação ou pelo menos acompanhamento remoto.
Um resultado importante foi a elaboração de um primeiro rascunho da estrutura do relatório a ser produzido pelo GTGI, apresentado no apêndice 2 deste documento.
O Apêndice 3 apresenta uma primeira tentativa de relacionar todos os assuntos a serem tratados na discussão da governança da Internet pelo GTGI.
Rio, 9 de dezembro de 2004
C.A. Afonso
(1) Em novembro, no Brasil, por exemplo, a BR Telecom, uma das três operadoras de telefonia fixa, decidiu bloquear unilateralmente o tráfego do serviço de voz sobre IP conhecido como Skype em sua rede de banda larga (ADSL) — uma ação ilegal da operadora, que motivou uma reação imediata da agência reguladora, a Anatel. No Brasil as operadoras de telecomunicações não podem interferir em qualquer tipo de tráfego Internet, mesmo que este seja usado para transportar voz ou imagens. A empresa rapidamente desativou o bloqueio, mas isso revela que as operadoras de telefonia farão qualquer coisa para manter o controle do que consideram seu território de serviços.
(2) Houlin Zhao, ITU and Internet Governance (draft input to the 7th meeting of the ITU Council Working Group on WSIS, 12-14 December 2004), Genebra: UIT, 21 de outubro de 2004.
(3) Um detalhado relatório das intervenções na reunião aberta foi feito por Vittorio Bertola e pode ser lido (em inglês) em: http://hackun.bertola.eu.org/_0B.!
(4) Vinton G. Cerf, Internet Governance (Draft 1.3 – 28.10.2004).
Apêndice 1: membros do GTGI
Presidente:Nitin Desai
Coordenador Executivo:Markus Kummer
Membros:
-Abdullah Al-Darrab, vice-governador de Assuntos Técnicos, Comissão de TICs, Arábia Saudita
-Carlos A. Afonso, diretor de planejamento e estratégias, Rede de Informações para o Terceiro Setor (Rits), Rio de Janeiro; membro, Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGIbr), Brasil
-Peng Hwa Ang, Diretor, Escola de Comunicação, Universidade Tecnológica de Nanyang, Cingapura
-Karen Banks, Diretora, GreenNet, Associação para o Progresso das Comunicações (APC), Inglaterra
-Faryel Beji, Presidente e Diretor Executivo, Agência Internet da Tunísia
-Vittorio Bertola, membro, Comitê de Aconselhamento “At Large”, ICANN, Itália
-José Alexandre Bicalho, membro, Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGIbr); conselheiro, Conselho de Diretores, Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Brasil
-Kangsik Cheon, diretor de Operações, Desenvolvimento de Negócios Internacionais, Netpia, Coréia do Sul
-Trevor Clarke, Representante Permanente de Barbados nas Nações Unidas em Genebra
-Avri Doria, consultora técnica, EUA
-William Drake, associado senior, Centro Internacional para Comércio e Desenvolvimento Sustentável, Genebra; presidente, Computer Professionals for Social Responsibility, EUA
-Raúl Echeberría, diretor executivo, LACNIC, Uruguai
-Dev Erriah, presidente, Comissão de TICs, Mauritius
-Baher Esmat, Gerente de Planejamento de Telecomunicações, Ministério das Comunicações e Tecnologia da Informação, Egito
-Mark Esseboom, diretor, Assuntos de Estratégia e Internacionais, Diretório Geral para Telecomunicação e Correio, Ministério da Assuntos Econômicos, Holanda
-Juan Fernandez, coordenador, Coordenação de Comércio Eletrônico, Cuba
-Ayesha Hassan, gerente senior de Políticas para E-Negócios, TI e Telecomunicações, International Chamber of Commerce, França
-Qiheng Hu, conselheira, Comissão de Ciência e Tecnologia, Ministério da Indústria da Informação; ex-vice-presidente, Academia de Ciências da China
-Willy Jensen, diretor, Comissão de Correios e Telecomunicação, Noruega
-Wolfgang Kleinwächter, professor, Políticas e Regulação Internacionais de Comunicação, Universidade de Aarhus, Dinamarca
-Jovan Kurbalija, diretor, DiploFoundation, Genebra
-Iosif Charles Legrand, pesquisador, Instituto de Tecnologia da Califórnia, EUA; pesquisador, CERN, Genebra
-Donald MacLean, diretor, MacLean Consulting, Canada
-Allen Miller, diretor executivo, World Information Technology and Services Alliance, EUA
-Juan Carlos Solines Moreno, diretor executivo, Gobierno Digital, Equador
-Jacqueline A. Morris, consultora, Port of Spain
-Olivier Nana Nzépa, coordenador, Africa Civil Society, Camarões
-Alejandro Pisanty, diretor, Serviços de Cômputo Acadêmico,Universidad Autónoma de México; membro do Conselho da ICANN
-Khalilullah Qazi, Missão Permanente do Paquistão nas Nações Unidas em Genebra
-Rajashekar Ramaraj, diretor administrativo, Sify Limited, Índia
-Masaaki Sakamaki, diretor, Divisão de Comunicações por Computador, Ministério de Assuntos Internos e Comunicações, Japão
-Joseph Sarr, presidente, Comissão de NTICs, Conselho Regional de Dakar, Senegal
-Peimann Seadat, Missão Permanente do Irã nas Nações Unidas em Genebra
Charles Sha’ban, IT Manager, Talal Abu Ghazaleh International, Jordânia
-Lyndall Shope-Mafole, presidente, Comissão Presidencial Nacional sobre a Sociedade da Informação e Desenvolvimento, África do Sul
-Waudo Siganga, presidente, Sociedade de Computação, Quênia
-Mikhail Vladimirovich Yakushev, diretor, Departamento de Apoio Legal, Ministério da Tecnologia da Informação e Comunicações, Federação Russa
-Peter Zangl, vice-diretor geral, Diretório Geral da Sociedade da Informação, Comissão Européia, Bruxelas
-Jean-Paul Zens, diretor, Departamento de Meios e Telecomunicação, Ministério de Estado, Luxemburgo
